Afrikakommisionen må ikke misbruges til hurtigt paradigmeskift i dansk udviklingsbistand

Onsdag den 6.maj offentliggør Afrikakommissionen sine anbefalinger efter et års arbejde. Kommissionens oprindelige opdrag var at komme nye konkrete strategier for internationalt udviklingssamarbejde med Afrika – med et særligt fokus på unge og beskæftigelse. Mellemfolkeligt Samvirke advarer mod, at man nu bruger kommissionens anbefalinger til et hurtigt paradigme-skift i dansk udviklingsbistand, hvor fokus på udryddelse af fattigdom også fremover bør være centralt.

Af Frans Mikael Jansen, generalsekretær i Mellemfolkeligt Samvirke

05. maj 2009

Den 8. april 2008 lancerede daværende danske statsminister Anders Fogh Rasmussen den såkaldte "Afrikakommission", der fik til opdrag at komme med nye anbefalinger indenfor privat sektor-drevet økonomisk vækst og ungdomsbeskæftigelse i international bistand.

Onsdag den 6. maj offentliggør Afrikakommissionens sin endelige rapport i København.

På forhånd har Afrikakommissionen løftet sløret for opskriften på ”privat-sektor” frem for ”donor-drevet” vækst".  For indeværende år er der afsat beskedne 200 millioner til at afprøve konkrete projekter, men ideernes styrke skal gerne trække yderligere penge fra andre donorlande til de initiativer i den private sektor, man mener kan skabe økonomisk vækst og job til unge i Afrika.

I Mellemfolkeligt Samvirke glæder vi os til at se kommissionens endelige anbefalinger, og vi håber Afrikakommissionens arbejde vil resultere i en række gode initiativer, der kan afhjælpe til udryddelse af fattigdommen i Afrika. Samtidig opfordrer vi til, at vi i forbindelse med diskussionen af anbefalingerne også fastholder fokus på to centrale elementer: de tidligere erfaringer med initiativer indenfor den private sektor og udvikling i Afrika og fattigdomsorienteringen og opnåelse af 2015-målene som omdrejningspunkt for dansk udviklingsbistand.

En kendt mangel ved tidligere privatsektor-drevne udviklingsprojekter har netop været fattigdomsorienteringen. Evalueringer, der er lavet af mange års danske privat- og erhvervssektorprogrammer, peger på, at der er en række problemer ved at benytte u-landsbistand i forbindelse med privatsektor-drevne udviklingsinitiativer. Konklusionerne siger, at privatsektorbistand i et vist omfang skaber økonomisk vækst for de direkte involverede virksomheder, men at der heller ikke skabes nogen videre generel samfundsmæssig vækst, eller at væksten når ud over middelklassen.

Konklusionen fra evalueringen af et privatsektorprogram i Ghana var for eksempel, at der stort set ikke blev overført viden eller kompetencer til lokale virksomheder, og at betydningen for samfundet som helhed var ikke-eksisterende. Fra evalueringen af privatsektorprogrammet i Mozambique lød det, at programmet slet ikke var relevant i en mozambikansk sammenhæng, idet de barrierer privatsektoren stod overfor ikke blev adresseret. Endvidere konkluderede evalueringen, at det var uklart, hvorledes programmet kunne reducere fattigdom gennem økonomisk vækst, idet det formål slet ikke var tænkt ind i programmets design og aktiviteter. Med andre ord har det bærende princip for dansk udviklingsbistand – fattigdomsorienteringen – i netop de to privat-sektorprogrammer været tilsidesat.

En anden erfaring fra privatsektorprogrammer peger på, at bistanden til privatsektoren bedst anvendes til at skabe bedre rammebetingelser for den private sektor i udviklingslandene. Det vil sige, at den bedste måde at styrke den private sektor på i udviklingslandene, er at opbygge bedre regulering, solide offentlige institutioner, bekæmpe korruptionen - og skabe god regeringsførelse. Endelig kommer den private sektor i Afrika selvsagt ikke langt med globaliseringen, hvis ikke vi i vesten gentænker vores politik i forhold til internationale handelsaftaler, landbrugsstøtteordninger og handelshindringer for udviklingslandenes varer.

Det skal retfærdigvis siges, at Afrikakommissionen så vidt vides ikke planlægger at lave privatsektor eller business-to-business programmer. Men der er alligevel god grund til at inddrage den erfaring, man har med at lade privatsektor-aktører indgå i udviklingssammenhænge. Fattigdomsorienteringen bør og skal være den overordnede målsætning i al dansk ulandsbistand, og den bør indtænkes i samtlige fem initiativområder, som Afrikakommissionen allerede nu har løftet sløret for vil være bærende for dens anbefalinger:

1) Første initiativområde ønsker at styrke samarbejdet mellem den private sektor, forskere og universiteter så innovation og iværksætteri i landbrugssektoren øges.

Kommissionens fokus på landbruget er relevant, især hvis det som beskrevet også involverer en såkaldt værdikædetilgang. Men forskningssamarbejdet skal naturligvis bedømmes på, om det når ud over universiteterne og implementeres, så det kommer de fattige landarbejdere til gode. Kommissionen ønsker endvidere at fremme (men ikke rejse penge til) flere og bedre faguddannelser og lærerpladser til unge.

Danmark støttede i 1980erne faguddannelser i Afrika, men der var ikke det store afrikanske ejerskab til aktiviteterne. Dette kan naturligvis have ændret sig i dag, men det er ganske afgørende, at de tidligere erfaringer tages i betragtning, hvis man ønsker at styrke faguddannelserne. Endelig må vi med det brede fokus indenfor dansk udviklingsbistand fastholde fokus på 2015-målene, der ønsker grunduddannelse til alle: Den sekundære uddannelse såsom faguddannelser vil skabe størst effekt, hvis de unge deltagere har gennemført grundskolen først. Det mangler 30 procent af Afrikas unge stadig at gøre.

2) Andet initiativområde ønsker at sætte fokus på Afrikas konkurrenceevne ved at udbrede Verdens Økonomiske Forums såkaldte ”Global Competetiveness Index” til at omfatte flere afrikanske lande. Indexet undersøger og sammenligner landes konkurrencedygtighed. Mere viden om afrikansk konkurrenceevne er en et godt initiativ, fordi det sætter fokus på den private sektors rammebetingelser, og dermed giver beslutningstagere bedre grundlag for tage beslutninger til forbedring af disse. Men på den korte bane vil dette initiativ formodentligt ikke i sig selv skabe vækst og beskæftigelse – og dermed medvirke til at udrydde fattigdom.

3) Tredje initiativområde er at støtte udviklingen af bæredygtig og klimavenlig energi i landområder. Det giver god mening, eftersom de afrikanske regeringer i årevis har underprioriteret landbefolkningen og de små landbrugsvirksomheder, når landenes energi-infrastruktur blev udviklet. I den forbindelse skal initiativet naturligvis måles på, at de fattige på landet rent faktisk bliver i stand til at betale for den energi, der ifølge Afrikakommisionens anbefalinger skal udvikles på markedsbaserede vilkår. I alt for mange tilfælde har vi set, at selv energi udvundet i landområder ikke kommer de fattigste til gode, fordi privatiseringen af energisektoren gør, at fattige mennesker ikke er forretningsmæssigt interessante – de har ikke råd til at betale for det.

4) Fjerde initiativområde er at give unge og særligt kvindelige iværksættere bedre muligheder for at få succes. Det afrikanske kontinent sprudler af unge iværksættere, der forsøger at overleve i den uformelle sektor ved at købe og fødevarer, tekstiler eller andre dagligvarer. Kommissionens initiativ går mestendels ud på at træne unge både i og uden for skoler og den formelle sektor i at være succesfulde iværksættere. Initiativet ligner en række andre projekter vi har set gennem de seneste 25 år. Problemet er, at det lyder langt lettere, end det umiddelbart er. Man kan træne unge iværksættere i at blive bedre til at drive og udvide deres forretning, men erfaringerne viser, at det ikke kun er de unges færdigheder, men i høj grad deres rammebetingelser, der påvirker mulighederne for at drive virksomhed, at det ganske enkelt sjældent er muligt at vise overbevisende resultater af indsatserne.

5) Femte initiativområde ønsker at sikre kapital til små og mellemstore virksomheders investeringer. Det planlægges at oprette en afrikansk garantifond igennem African Development Bank. Også her lyder forslaget mere overbevisende, end tidligere erfaringer giver baggrund for. Man skal være varsom med at sammenblande bistand og kreditgivning. Sandsynligheden for at de finansielle institutioner vil udstrække kredit og kapacitetsopbygning til mellemlagene i byerne – og ikke til de små virksomheder i de fattigste landområder – er stor. Og når der er tale om garantier, er faren også stor for, at der vil forekomme korruption og nepotisme. Der er talrige eksempler på, at donorfinansierede kreditprogrammer er blevet misbrugt til at forfølge magtpolitiske målsætninger snarere end forretningsmæssige eller udviklingsmæssige. Hvordan vil man undgå, at det bliver venners venner eller politiske venner – og altså ikke de fattigste – at dette initiativ gavner?

6) Et sjette initiativområde, som af uvisse årsager blev gjort til et tværgående tema, er styrkelse af afrikanske virksomheders deltagelse i værdikæder – hvor forskellige aktører i kæden skaber merværdi for de pågældende produkter. Opkoblingen af asiatiske virksomheder til globale værdikæder har trukket mange asiatere ud af fattigdom, men den asiatiske model kan næppe kopieres på grund af geografiske forskelle, og i den grad fordi meget har ændret sig i det internationale globale system. Der er dog ingen tvivl om at afrikanske virksomheder kunne drage fordele af at linke bedre op til lokale og regionale værdikæder. De særlige innovative muligheder i værdikædetilgangen ligger imidlertid i at opkoble de enkelte småbønder og lokale kooperativer og forarbejdningsindustri i værdikæder med nationale og regionale forarbejdnings- og handelsvirksomheder indenfor agro-business.

Hvad der skal ske med kommissionens arbejde, og hvilken betydning det får for dansk bistand, er indtil videre et åbent spørgsmål.

Kommissionens oprindelige opdrag var at komme med nye konkrete strategier for internationalt udviklingssamarbejde med Afrika – med et særligt fokus på unge og beskæftigelse. Nu kan man læse i kommissionens afsluttende rapport, at ”the Africa Commission recommends the development of a refocused agenda for international development cooperation with Africa”, og at den vil dirrigere “international development cooperation towards a greater focus on assistance to private sector development that creates employment.”

I Mellemfolkeligt Samvirke anbefaler vi, at Afrika Kommissionen projekter nu går i gang inden for den økonomiske ramme af 200 millioner kroner, og at man derefter vurderer resultaterne, før nye anbefalinger overfor hele den internationale bistand udarbejdes. Afrika Kommissionen ikke har gennemanalyseret resultaterne af hidtidig danske udviklingsbistand og har ikke i tilstrækkelig grad inddraget tidligere erfaringer fra privat- og erhvervssektorprogrammerne.

Vælger regeringen det modsatte altså at bruge Afrika Kommissionen til at bane vejen for et paradigmeskifte inden for dansk bistand, vil man kaste udviklingsbistanden ud i et farligt eksperiment, hvor der er meget lidt sikkerhed for at opnå de ønskede virkninger.

Dansk udviklingsbistand bør fortsat have fokus FNs 2015-mål og på udviklingen af demokratiske samfund, der bygger på menneskerettighederne med god regeringsførelse med gode rammebetingelser for de produktive sektorer.