Trange kår for Zambias strategi for fattigdomsbekæmpelse
Civilsamfundet i Zambia er generelt enige om, at Zambias Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) på papiret ser lovende ud. Men i et land hvor 3/4 af befolkningen lever for under én dollar om dagen, skal der mere end fine strategier til. MS-partneren Civil Society for Poverty Reduction (CSPR) mener, at øget politisk vilje og en styrkelse af civilsamfundet er en del af nøglen til succes.
Af Rasmus C. Dawes, MS-rådgiver for Civil Society for Poverty Reduction (CSPR) i Zambia.18. april 2005
I lighed med mange andre udviklingslande stod Zambias regering i starten af det nye årtusinde over for den store udfordring, at udarbejde en detaljeret fattigdomsbekæmpelsesstrategi. Strategien, bedre kendt som PRSP, skulle gælde for årene 2002 til 2004 og udgøre den overordnede ramme for, hvordan Zambia ville bekæmpe fattigdom. Strategien skulle udarbejdes i samarbejde med civilsamfundet og var en af forudsætningerne for gældslettelse og støtte fra IMF, Verdensbanken og andre donorer.
Civilsamfundet aktive i PRSP-processen
Målet var klart for civilsamfundet – fattigdomsorienteringen og den folkelige deltagelse måtte være i højsædet, hvis man via strategien skulle opnå de ønskede resultater for Zambias mange fattige – at reducere fattigdommen. Til stor skuffelse for civilsamfundet fandt de indledende konsultationer imidlertid sted indenfor et relativt begrænset forum uden civilsamfundets inddragelse. Ikke overraskende var dets anbefalinger ingensteds at se i det først udkast til strategien. Regeringen undskyldte den manglende ”folkelige” deltagelse med tidspres.
Det stod derfor klart, at en omfattende indsats var påkrævet, hvis de fattiges stemmer skulle høres i Zambias første fattigdomsstrategi. Fremgangsmåden blev at søge indflydelse gennem konstruktiv og kritisk deltagelse.
For at koordinere civilsamfundets deltagelse gik en række indflydelsesrige organisationer i år 2000 sammen om at danne netværket CSPR. Blandt medlemmerne fandtes civile organisationer, der arbejdede med kvinderettigheder, demokrati, børn og unge, landbrug, uddannelse, hiv/aids, menneskerettigheder m.fl. samt fagforeninger og repræsentanter fra enkelte universiteter.
Efter omfattende konsultationer med befolkningen og civilsamfundet var CSPR i juni 2001 klar med dokumentet ”PRSP for Zambia – A Civil Society Perspective”, som udgjorde civilsamfundets bud på, hvordan strategien skulle stykkes sammen. Formelt blev dette dokument overrakt til Ministeriet for Finans- og National Udvikling, som stod for den endelige udarbejdelse. Tiden måtte så vise, hvor meget hensyn, der ville blive taget til anbefalingerne.
Da strategien i 2002 lå færdig, var civilsamfundet generelt tilfredse med resultatet, omend der blev sat spørgsmålstegn ved nogle af dokumentets prioriteringer, f.eks. at der blev lagt for stor vægt på økonomisk vækst frem for fattigdomsbekæmpelse. Størstedelen af civilsamfundets anbefalinger var dog inkluderet, og dokumentet blev derfor set som en fornuftig ramme for bekæmpelse af fattigdom.
CSPR’s målsætning om effektiv koordinering af civilsamfundet’s deltagelse i strategiprocessen var med formulering af strategien som sådan fuldendt. Civilsamfundet, og i særdeleshed de fattige, er imidlertid klar over, at en fin strategi uden efterfølgende implementering ikke er meget værd.
Monitorering og fortalervirksomhed
Tydeligvis havde CSPR, som det eneste netværk i Zambia, der direkte arbejdede med strategien, stadig en stor omend anderledes rolle at spille. Særligt som den eneste betydningsfylde pendant til regeringen i strategi-debatten var der stor opbakning til CSPR’s fortsatte arbejde. Mandatet var nu, som det stadig er, at monitorere implementeringen af strategien og andre fattigdomsprogrammer. Derudover blev der sat yderligere fokus på at kapacitetsopbygge civilsamfundet til effektivt at kunne lobby og advokere for større vægt til fattigdomsbekæmpelse på den nationale agenda.
Behovet for uafhængig monitorering af strategien var i højsædet. Et behov, der ikke er mindsket. På trods af nogle statslige statistikker, der indikerer en reduktion af fattigdom, stiller civilsamfundet spørgsmålstegn ved gyldigheden af den anvendte beregningsmetode. Særligt har myndighedernes evne til at ”pynte” på fattigdomsdataene vakt bekymring. CSPR monitorerer derfor selv fattigdom i mange af Zambias fattigste provinser og distrikter. I fattigdomsmonitoreringen indgår blandt andet omfattende feltbesøg hvor de fattige selv er i centrum ved at selv fortolke deres og landets fattigdomssituation. Denne øvelse kobles til budgetmonitorering, hvor ressourcer så vidt muligt følges fra ministerielt niveau til implementering af fattigdomsprojekter. Sammenholdt giver dette et nuanceret billede af fattigdomssituationen, og hvorvidt strategien evner at forbedre denne.
CSPR’s statistikker fungerer som et nødvendigt modspil til officielle statistikker der ofte indeholder utilstrækkelig information om strategiens effekt på fattigdomssituationen. Desuden er der ikke altid åbenhed fra officiel side om, hvordan midler til bekæmpelse af fattigdom anvendes. Det stod klart, da et uafhængigt monitoreringsteam, etableret til at overvåge misbrug af fattigdomsmidler i 2004, blev suspenderet. Forklaringen var fra officiel side, at teamets juridiske berettigelse manglede. En forklaring, der virkede malplaceret, da en underskrevet samarbejdsaftale med myndighederne allerede eksisterede. Den reelle årsag syntes derimod at findes i det faktum, at teamet afslørede korruption og misbrug af midler. Paradoksalt nok har IMF forholdt sig aldeles passiv overfor suspenderingen, selvom uafhængig monitorering er et af IMFs krav for fortsat økonomisk støtte til Zambia. Med suspensionen er muligheden for at identificere misbrug af fattigdomsmidler forringet.
Civilsamfundet arbejder nu aktivt for, at monitoreringsteamet genetableres. I skrivende stund har de første møder med regeringsrepræsentanter fundet sted i et forsøg på genetableringen og udarbejdelsen af retningslinjer for teamets fremtidige virke.
Den politisk vilje halter
I strategiens treårige levetid er der i absolutte tal sket en forøgelse af ressourcer til fattigdomsbekæmpelse. Både regeringens og CSPR’s Budget- og Fattigdomsmonitorering viser, at dette blandt andet har ført til en øget landbrugsproduktion og forbedret fødevaresikkerhed. Desuden indikerer monitoreringen en forøgelse af antallet af børn i skolerne, og i nogle områder er der rapporteret om etablering af sundhedsklinikker, nedgang i malaria tilfælde og øget viden om hiv/aids.
Dette er selvfølgelig prisværdigt, men langt fra nok. Regeringen har ikke formået at nå målsætningerne i strategien.
De sidste mange år er Zambia langsomt, men sikkert gledet længere og længere ned af UNDP’s udviklingsliste. Eksperter vurderer, at de fleste internationale udviklingsmål, de såkaldte Millennium Mål, ikke nås, hvis ikke en ekstraordinær indsats omgående finder sted. Samtidig er Zambia hårdt ramt af en af vor tids største katastrofer, nemlig aids-epidemien. Knap 20 procent af den voksne befolkning (15-49 årige) har hiv/aids og sygdommen udgør foruden den kolossale menneskelige tragedie en af de største hindringer for social og økonomisk udvikling.
Beklageligvis er der de seneste år, sket en nedprioritering af fattigdomsbekæmpelse i det nationale budget. Dette er en af årsagerne til, at civilsamfundet på en række punkter stiller sig kritisk overfor regeringens vilje til at gøre noget ved fattigdomsproblemerne.
Civilsamfundet har ofte påpeget, at regeringen i forhold til fattigdomstrategiens retningslinier afsætter alt for få ressourcer til fattigdomsbekæmpelse. Med andre ord underfinansieres strategien. Samtidig er der de sidste to år sket en nedprioritering af strategien. Dens andel i det nationale budget blev således reduceret i 2003 og 2004 (fra 7,9% i 2002 til hhv. 6,1% og 6,3% i 2003 og 2004).
Desuden er dele af midlerne afsat til fattigdomsbekæmpelse blevet brugt til alt andet end til gavn for de fattige. I hhv. 2002 og 2003 udbetaltes således kun 24,5% og 50% af ressourcerne afsat til fattigdomsbekæmpelse. Dette er sket samtidig med at visse regeringskontorer har fået udbetalt mellem 200% og 500% af deres budgetallokering. Fra officiel side hævdes det, at hele 100% af fattigdomsmidlerne i 2004 blev anvendt til fattigdomsbekæmpelse. Civilsamfundet arbejder i øjeblikket på højtryk på at få større indblik i, om der er hold i denne udmelding.
Hvis det viser sig at holde stik, er det et skridt i den rigtige retning. Alligevel er det ikke tilfredsstillende, for der kan i adskillige tilfælde stilles spørgsmålstegn ved fattigdomsorienteringen i brugen af midler afsat til fattigdomsbekæmpelse. Alt for ofte er midler fra fattigdomsbekæmpelsesbudgetlinien gået til renovering af parlamentet, til opførelse af et sportsstadium eller til at bygge boliger til regeringsudpegede distriktsforvaltere.
Første prioritet til fattigdomsbekæmpelse
At alle ressourcer til fattigdomsbekæmpelse anvendes, hvor de gør mest gavn for de fattige har lange udsigter. Civilsamfundet kræver, at regeringen sætter handling bag de fine ord om fattigdomsbekæmpelse ved at prioritere det i budgettet. Selv om der bliver lyttet til CSPR, er det ingen nem opgave at ændre prioriteterne hos regeringen. Derfor forsøger CSPR med opbakning fra sine mere end 100 medlemsorganisationer at påvirke lovgivningen, så den tilgodeser de fattige.
Under den igangværende revision af Zambias Forfatning har CSPR foreslået, at der etableres en Fattigdomsfond, der skal administrere og distribuere de midler, der er afsat til fattigdomsbekæmpelse. Det skal sikre, at de afsatte ressourcer bliver brugt til det, de er bestemt for. Desuden har CSPR foreslået, at lovgivningen ændres, så det bliver nemmere at retsforfølge embedsfolk, der misbruger de offentlige midler eller ikke prioriterer fattigdomsbekæmpelse højt nok. Samtidig blev det foreslået, at der sættes en stopper for, at ministre kan afsætte store beløb til ikke-budgetterede uden godkendelse i parlamentet.
Den reviderede forfatning forventes dog ikke klar før 2008, og det er tvivlsomt, om disse forslag finder vej til den endelige forfatning.
Fattigdomsstrategien, der egentlig skulle afløses af en ny strategi ved udgangen af 2004, er netop forlænget med et år. Civilsamfundet vil derfor i 2005 foretage en omfattende evaluering af strategiens implementering og effekt på fattigdomssituationen. Dette vil danne basis for at CSPR konstruktivt kan deltage og komme med anbefalinger til forbedringer af en ny national fattigdomsbekæmpelsesstrategi.
Omend CSPR er enige i, at strategien har potentiale til at gøre noget ved fattigdommen, er de samtidig klar over at strategien har trænge kår og må opprioriteres betydeligt. Politisk vilje skal drive værket og med deres nyligt lancerede fortalerkampagne ”Rank Poverty Eradication 1st for Zambia” arbejder civilsamfundet aktivt for, at fattigdomsbekæmpelse bliver førsteprioritet på Zambia’s politiske agenda.
Læs mere om civilsamfundets arbejde med strategien i Zambia på: www.cspr.org.zm
