Den nødvendige bistand
Globalisering, fattigdom og bistand
22. april 2001Der er gang i debatten om Danmarks udviklingsbistand. Politikere og medier sætter fokus på emner som bistandens størrelse; valget af programsamarbejdslande; krig, korruption og lovløshed; resultaterne af bistandsindsatsen; eftergivelse af de fattigste landes gæld; bidraget til FN-systemet; sammenhængen mellem fattigdom, flygtningestrømme og bistand; samt meget andet.
Samtidig er der for alvor gang i debatten om globaliseringen. Tydeligst illustreret ved den store opmærksomhed dannelsen af en Attac-bevægelse i Danmark har fået. Men det fremgår også af debatten om emner som: hiv/aids som en global udfordring; medicinalindustriens patentrettigheder kontra menneskelige lidelser; kravet til globalt orienterede virksomheder om etisk adfærd; EU’s forslag om at give de fattigste lande fri adgang til vore markeder for alle varer minus våben; osv.
Der er ingen tvivl om, at danskerne bekymrer sig om globaliseringens konsekvenser, for vort eget samfund såvel som for verdens fattige. Derfor er det vigtigt at skabe en realistisk ramme for en bred folkelig debat. En sådan debat bør tager udgangspunkt i følgende punkter:
Globalisering handler ikke blot om økonomi og informationsteknologi. Globalisering handler også om kulturel mangfoldighed, demokratisering af politiske institutioner, grundlæggende værdier som fx menneskerettigheder, og om at skabe et stærkt globalt civilsamfund som modvægt til et globalt marked og globale politiske institutioner.
Undersøgelser fra FN og Verdensbanken viser, at globaliseringen rummer store positive muligheder, men i høj grad også har negative konsekvenser. Foreløbig er det de rigeste lande, som har været i stand til at høste fordelene. De fattigste lande og mennesker er blevet ladt i stikken.
Derfor er det nødvendigt at kæmpe for ’globalt bindende regler’ inden for områder som handel, investeringer, miljø og arbejdstagerrettigheder. Regler som fastlægges og håndhæves af globale og demokratisk indrettede politiske institutioner, og som tager særlige hensyn til de fattigste.
Udviklingsbistand er ikke i sig selv løsningen på de fattige landes problemer. Men fattigdoms-fokuseret bistand er en nødvendig ressource, hvis de fattige lande skal blive i stand til at drage fordel af globaliseringen.
Danmark skal i det næste års tid deltage i en række vigtige internationale konferencer, hvor sammenhængen mellem den globale fattigdom, globaliseringen og udviklingsbistanden er på dagsordenen. Det drejer sig om:
Konferencen om de 49 mindst udviklede lande i Bruxelles i maj 2001.
WTO’s Ministerrådskonference i Qatar i december 2001.
Konferencen om finansiering af udvikling i Mexico i marts 2002.
Konferencen om miljø og udvikling 10 år efter Rio i Sydafrika i juli 2002.
Med udgangspunkt i de fire punkter nævnt ovenfor opfordrer Mellemfolkeligt Samvirkes repræsentantskab den danske regering og folketingets partier til i fællesskab at udforme en klar vision for, hvordan Danmark på en pro-aktiv måde kan påvirke resultatet af forhandlingerne på disse konferencer.
Danmarks officielle bistandspolitik
Der har i mange år været stor enighed blandt et flertal af politiske partier om hovedlinjerne i Danmarks samarbejde med udviklingslandene. Enigheden blev endnu engang slået fast med Folketingets vedtagelse af Partnerskab 2000 strategien i november 2000, efter at strategien var blevet drøftet indgående i næsten et år.
Det er MS’ opfattelse, at den nye strategi klarere end tidligere placerer bistanden i sin rette globale sammenhæng. Det understreges nemlig klart, at bistanden ikke vil få den ønskede virkning, medmindre industrilandene i Nord samtidig sikrer udviklingslandene i Syd de nødvendige private investeringer, fri adgang til deres egne markeder, markant lettelse af gældsbyrden, osv.
Partnerskab 2000 indeholder også en nyskabelse. Den gør det klart, at Danmarks bistandssamarbejde nødvendigvis må omfatte det civile samfund i udviklingslandene – ikke blot staten eller regeringen. Parlamentet, politiske partier i opposition, private kvinde-, miljø- og menneskerettighedsorganisationer, kirkesamfund, fagforeninger og traditionelle strukturer skal inddrages i samarbejdet for at sikre opbakning til og lokal forankring af de aktiviteter, Danmark vælger at støtte.
Derudover bekræfter den nye strategi Danmarks vilje til at bidrage til at opfylde de internationale udviklings-målsætninger vedr. halvering af fattigdommen, uddannelse for alle, lige adgang for piger til uddannelse, reduktion af børnedødeligheden og adgang til reproduktive sundhedsydelser for alle, som er fastlagt af FN-systemet op gennem 1990’erne.
MS ønsker især at fremhæve betydningen af følgende principper:
Fattigdoms-orienteringen skal fastholdes som det centrale overordnede princip, uanset om bistanden ydes gennem bilaterale sektor-programmer i udvalgte lande, multilaterale organisationer, eller programmer gennemført af private virksomheder og private organisationer.
Bistanden skal fordeles nogenlunde ligeligt mellem bilateral bistand [hvor Danmark samarbejder direkte med et udviklingsland] og multilateral bistand [hvor bistanden ydes gennem de internationale organisationer].
Koncentrationen af den bilaterale bistand på max 20 samarbejdslande skal fastholdes, af hensyn til indsatsens kvalitet og gennemslagskraft. Hovedvægten i det bilaterale samarbejde skal fortsat ligge på de fattigste lande i Afrika, fordi de hører til de mest marginaliserede i globaliseringen.
FN-systemets organisationer – snarere end Verdensbanken og Valutafonden - bør være krumtappen i Danmarks bistand til de multilaterale organisationer, fordi der mere end nogensinde er behov for et internationalt system, som har styrke til at fastlægge de normer, der bør gælde for samarbejdet mellem verdens lande. Samtidig bør Danmark engagere sig mere i den bistand, som EU som verdens største donor gennemfører, herunder især sammenhængen mellem EU’s bistand og resten af EU’s politik.
En frodig mangfoldighed af danske NGOer skal fortsat spille en vigtig rolle i gennemførelsen af det bilaterale bistandssamarbejde, og NGOernes andel af den bilaterale bistand bør fastholdes på de nuværende ca. 16%.
Udarbejdelsen af nye retningslinjer for NGOernes arbejde er i fuld gang i disse måneder. MS er enig i, at den nye strategi stiller nye og skærpede krav til de danske NGOer, både hvad angår faglighed og folkelig forankring. Men repræsentantskabet opfordrer Danida til at sikre, at de nye krav ikke resulterer i en yderligere bureaukratisering og professionalisering, på bekostning af mangfoldighed og kreativitet.
De borgerlige partiers bistandsudspil
Det sidste halve års politiske debat viser, at den tidligere omtalte ’brede enighed’ om grundprincipperne for dansk bistandspolitik langtfra omfatter alle områder og alle politiske partier. Især Venstre og Konservative har spillet ud med forslag, som på markant vis bryder med årtiers danske politik på området.
Stærkest sker bruddet, når det drejer sig om bistandens størrelse. Her ønsker begge partier markante nedskæringer. Venstre ønsker en fastfrysning på niveauet for 1999 – hvilket i 2001 vil resultere i 0,91% af nationalindkomsten i stedet for den nuværende 1%. Konservative ønsker at skære endnu dybere – fra 1% til 0,75%.
På det indholdsmæssige område er Venstres forslag de mest præcise. Partiet ønsker at gøre bistanden præstations-afhængig, og man lægger op til at der skal gennemføres flere uvildige og systematiske evalueringer for at hindre hvad man kalder for ’uigennemtænkte projekter’. Samtidig skal der stilles større krav til modtagerne, fx omkring overholdelse af menneskerettighederne og gennemførelse af markedsøkonomiske reformer.
Endelig peger partiernes udspil på, at de ønsker en langt mindre andel af den samlede bistand kanaliseret gennem det multilaterale system, herunder FN-systemet. Og at der kan være fare for, at en række af de nuværende meget fattige afrikanske samarbejdslande vil blive ofret, fordi de ikke lever op til de krav, partierne mener man skal stille til dem.
MS mener, at der er vigtige grunde til at tage afstand fra Venstres og Konservatives forslag. Først og fremmest fordi vi ikke mener, at partiernes argumentation for ændringerne er i orden. Vi vil især pege på følgende fem grunde til at tage afstand fra partiernes oplæg til en ny bistandspolitik:
Det er helt grundlæggende urimeligt, at det pres på det danske velfærdssamfund, som partierne henviser til, skal finansieres gennem besparelser på den del af finansloven, som bidrager til at gøre tilværelsen en smule mere tålelig for nogle af verdens fattigste mennesker.
FN’s medlemslande blev i 1970 enige om at fastsætte 0,7% af nationalindkomsten som mål for OECD-landenes udviklingsbistand, og Danmark vil fortsat ligge over dette mål, hvis partiernes forslag gennemføres. Men siden 1970 er antallet af verdens fattige vokset fra 700 til 1.300 millioner, samtidig med at de rigeste og største OECD-lande nægter at leve op til blot et nogenlunde anstændigt niveau [OECD som helhed yder 0,24%]. Derfor er det af stor international betydning, at Danmark har sat 1% som mål, sådan som det også er den ideelle målsætning for Norge, Sverige og Holland.
Det er rimeligt, at der inden for partnerskabets rammer stilles krav til de lande, som modtager bistand fra Danmark. Men det sker allerede. Udviklingen op gennem 90’erne har været kendetegnet af stigende og stærkere krav til modtagerlandene, både fra de bilaterale donorer og fra Verdensbanken og Den Internationale Valutafond.
Det er åbenbart, at systematiske og uvildige evalueringer af bistandsindsatsen er nødvendige. Det sker også i dag. Der er næppe noget andet område på finansloven, som løbende følges så tæt som bistandsområdet. DAC, som er OECD’s udviklingskomité, har ved flere lejligheder vurderet, at dansk udviklingsbistand har en høj kvalitet.
Venstre og Konservative tillægger øget liberalisering af markedet stor betydning for bekæmpelse af fattigdommen. Venstre henviser således til Verdensbankens analyse, der skulle vise, at bistand først og fremmest batter noget, hvis regeringerne indfører fri markedsøkonomi. Men det passer ganske enkelt ikke. Verdensbankens 2000/2001 rapport ’Attacking Poverty’ er langt mere nuanceret i sin analyse af fattigdommen, og dermed også i sine løsningsforslag. Rapporten peger bl.a. på, at udvikling af fattige lande kræver en stærk stat, et stærkt marked, samt et stærkt civilt samfund.
Danmarks nuværende indsats på bistandsområdet er større og bedre end det, de fleste andre rige lande har politisk vilje til at præstere. Det er der behov for, sådan som den globale udvikling former sig. Hvis Venstres og Konservatives forslag gennemføres, vil Danmarks indsats blive alvorligt svækket. Derfor opfordrer Mellemfolkeligt Samvirkes repræsentantskab Venstre og Konservative til at bringe deres forslag i overensstemmelse med tankerne i Partnerskab 2000.
MS’ eget udviklingsarbejde
MS modtager årligt ca. 180 millioner kroner fra Danida til at gennemføre et omfattende udviklingssamarbejde med omkring 225 lokale partnerorganisationer, fordelt på tre lande i det østlige Afrika, fire lande i det sydlige Afrika, tre lande i Mellemamerika samt i Nepal. Mere end en tredjedel af pengene går til rekruttering, uddannelse, udsendelse og aflønning af de cirka 200 langtids-udsendte danske udviklingsarbejdere, som fortsat udgør krumtappen i MS’ indsats.
I februar i år mødtes mere end 1.000 mennesker i MS’ programmer i Afrika, Mellemamerika og Nepal - danske udviklingsarbejdere, lokale partner-repræsentanter, ansatte på landekontorer, medlemmer af Rådgivende Styrelser samt uafhængige ressourcepersoner - for at diskutere hvordan MS arbejde bidrager til at forbedre folks daglige tilværelse; om indsatsen styrker lokale samfund til selv at tage affære; om partnerskabet er den rigtige måde at gribe tingene an på; om MS kan gøre en forskel i en given politisk situation i et land? Samt meget andet, som står på dagsordenen i de enkelte lande.
Årsmøderne er med andre ord en platform for at føre en kritisk dialog om karakteren af MS’ eget udviklingssamarbejde. Blandt budskaberne fra dette års møder er der især grund til at fremhæve følgende, som også har relevans for den bredere bistandsdebat:
I lande, som er præget af politisk ustabilitet af den ene eller anden grund [eksempelvis Zimbabwe og Kenya], er der et særligt behov for at styrke organisationerne i det såkaldte ’civile samfund’, fordi de ofte er den almindelige borgers eneste mulighed for at komme til orde, og fordi de kan udgøre en balance i forhold til magthaverne.
Flere og flere organisationer i det ’civile samfund’ finder det vigtigt at kombinere de konkrete fattigdoms-bekæmpende indsatser med mere politisk lobby-arbejde, den såkaldte ’fortalervirksomhed’, så erfaringerne fra græsrodsniveauet kan indgå i den planlægning, som myndighederne på distrikts-, provins- og nationalt viveau er ansvarlige for. Derfor indgår denne kombination i stigende grad i de aftaler, MS indgår med sine partnere.
MS’ partnere sætter pris på, at MS tager snakken om ’partnerskab’ alvorligt. Det forhold at MS ikke har store pengebeløb til rådighed til den enkelte partner tvinger partnerne til grundigt at overveje, hvad de kan bruge MS til.
Mange partnere finder MS’ krav til dem hvad angår regnskabsaflæggelse og indrapportering om gennemførte aktiviteter bureaukratiske og krævende. Det tager MS til efterretning. Det handler ikke om hvorvidt der skal afrapporteres, men omfanget og karakteren af rapportering skal stå i fornuftigt forhold til omfanget af aktiviteterne.
Det store flertal af partnerne betragter de udsendte danske udviklingsarbejderes bidrag til deres udviklingsproces som helt afgørende og meget positiv. Især fremhæver de det forhold, at de udsendte indgår som en integreret del af partner-organisationens daglige liv.
Mellemfolkeligt Samvirkes repræsentantskab har på årets møde vedtaget et nyt politikpapir for foreningens program i Syd kaldet ”Solidaritet gennem Partnerskab”. Det præciserer, at fattigdomsbekæmpelse og interkulturelt samarbejde er de to centrale og ligeværdige målsætninger for arbejdet. Desuden fastholder det partnerskabet som den nødvendige vej til at sikre lokal forankring og bæredygtighed af MS’ arbejde. Og endelig tager det nye program højde for de budskaber, som er omtalt ovenfor.
Udviklingen i nogle kritiske lande
Hovedparten af de lande, MS arbejder i, hører også til blandt Danidas 18 programsamarbejdslande. Det drejer sig om Kenya, Tanzania, Uganda, Mozambique, Zimbabwe, Zambia, Nepal og Nicaragua.
Samarbejdet med flere af disse lande har med mellemrum været udsat for kritik af den ene eller den anden grund. Desuden har der fra flere sider helt grundlæggende været rejst spørgsmålstegn ved det danske bistandssamarbejdes omfang.
Med udgangspunkt i MS’ erfaringer ønsker vi at give følgende vurderinger af nogle udvalgte lande:
Kenya gennemlever i denne tid en alvorlig politisk krise, hvor regering og opposition, herunder det civile samfund, kæmper om udformningen af en ny forfatning. Kan de nuværende magthavere fastholde grebet om landet, eller bliver der banet vej for frie og demokratiske tilstande i forbindelse med præsidentvalget i 2002? Det er MS’ erfaring, at der i den nuværende situation mere end nogensinde er behov for, at Danmark fastholder sin bistandsindsats. Erfaringen viser også, at det er muligt at kanalisere bistanden ud til de rigtige via det civilsamfund, som har gennemgået en opmuntrende udvikling de senere år.
Zimbabwe er på randen af økonomisk kollaps, bl.a. som følge af udgifterne til krigen i Congo, indgrebene mod de hvide farmere, samt udenlandske donorers og bankers tøven med at støtte det nuværende styre. Politisk skærper styret sine angreb på oppositionen og de kritiske dele af medierne. Danmark har skåret ned på bistanden: igangværende programmer gøres færdige, men der sættes ikke noget nyt igang, bortset fra på hiv/aids området og støtte til det civile samfund. MS mener, at denne politik skal videreføres, men gerne med en endnu mere offensiv satsning på det civile samfunds organiseringer.
Uganda har netop gennemført et præsidentvalg, som gav en klar sejr til præsident Museveni, men ikke var så frit og fair som man kunne have ønsket sig. Hertil kommer engagementet i krigen i Congo, som kaster mørke skygger over et styre, som på mange områder har resulteret i fremskridt for landet. Det er MS’ vurdering, at Danmark bør spille en langt mere aktiv og kritisk rolle for igen at søge at styrke demokratiet i Uganda. Ugandas regering bør presses til at gribe ind over for ulovlige økonomiske aktiviteter i Congo, og Danmark bør stille betingelser herom som forudsætning for fortsat høj bistand.
Tanzania har med mellemrum været udsat for kritik fra donorerne, fordi korruptionen har været et stort problem. Det har den nuværende regering forsøgt at gøre noget ved, uden at det dog er lykkedes i nævneværdigt omfang. Politisk har situationen omkring oppositionen på Zanzibar tiltrukket sig størst opmærksomhed. Senest i forbindelse med valget i 2000, som oppositionen mener var præget af svindel. Efterfølgende greb regeringen ind med stor brutalitet over for oppositionspartiet på Pemba og Zanzibar, hvilket resulterede i et stort antal dræbte. Dette må på det stærkeste fordømmes åbent og direkte af det internationale samfund. Samtidig er der behov for at støtte enhver bestræbelse på at få en konstruktiv dialog igang mellem regering og opposition. Det tjener ikke noget formål at true med at afbryde bistanden fra Danmark til Tanzania i den forbindelse.
På grundlag af ovenstående vurderinger af udviklingen i de enkelte lande ønsker Mellemfolkeligt Samvirkes repræsentantskab at opfordre folketingets partier til at anlægge en langsigtet vurdering af samarbejdet med udvalgte lande. Et ægte partnerskab betyder, at Danmark i en løbende dialog med landets regering såvel som andre aktører peger på de forhold, som forhindrer landets fattige i at få glæde af udviklingen. Men det gavner ikke de fattige at true med at standse bistanden i tide og utide.