MS om NGO impact undersøgelsen

Opfølgningen på den nye NGO-undersøgelse skal fra starten involvere vores partnere i Syd, ellers vil det sætte vores landvindinger omkring et ligeværdigt partnersamarbejde år tilbage.

23. september 1999

Ovenstående var den klare konklusion, da MS’ politiske og administrative ledelse for tre uger siden mødtes med danske landekoordinatorer og lokale formænd for de Rådgivende Politik Udvalg i MS’ ialt ni programmer i Afrika, Nepal og Mellemamerika.

Anledningen var det årlige globale Politik-møde, som bruges til at drøfte de centrale udfordringer, MS’ arbejde i Syd står overfor. Derfor var det i år naturligt, at konklusionerne i NGO-undersøgelsen stod højt på dagsordenen. Spørgsmålet var, om de konklusioner, man er nået frem til efter studier af en række danske NGO’ers projekter i Nicaragua, Tanzania og Bangladesh, svarer til de erfaringer, vi selv gør i det daglige?

Repræsentanterne fra Syd, der kommer fra en langt bredere vifte af lande end de tre, som har deltaget i undersøgelsen, kunne nikke genkendende til flere af de styrker og svagheder, som fremhæves i undersøgelsen. Men som det fremgår af de følgende sider, er vi ikke nødvendigvis enige i alle detaljer, alle tolkninger, og alle forslag.

Syd-repræsentanterne var også enige i, at det er vigtigt for MS at gå åbent, aktivt og selvkritisk ind i en opfølgning med henblik på at videreudvikle de styrker og fremskridt, som allerede er opnået under gennemførelsen af MS’ partnerskabs-strategi - og for at afhjælpe de svagheder og mangler, som er påpeget i såvel NGO-undersøgelsen som i MS’ egne undersøgelser.

På de følgende sider gør vi nærmere rede for de initiativer, vi mener trænger sig mest på. For dem alle gælder, at de skal involvere vore partnere i Syd fra starten. Alt andet vil være i modstrid med det åbenhjertige, ligeværdige og tillidsfulde samarbejde, som er kernen i MS’ definition på et partnerskab.

Med venlig hilsen,
Bjørn Førde, generalsekretær, Tlf. 77 31 00 31
Mette Kjær, international afdeling,  Tlf. 77 31 00 64

 

Initiativer på syv områder
Set fra MS’ synspunkt er der behov for hurtigt at tage konkrete initiativer på i hvert fald syv områder:

1) Kommunikere undersøgelsens resultater ud til alle MS’ godt 225 partnere i en form, så også de svageste partnere kan være med.
2) Integrere undersøgelsens resultater i den revision af MS’ program, som starter i foråret 2000 og afsluttes i april 2001.
3) Tage initiativ til erfaringsudveksling mellem danske NGO’er og deres partnere i de lande, hvor MS har programmer og kontorer.
4) Igangsætte en proces med henblik på at udvikle bedre redskaber til at analysere og vurdere de langsigtede resultater.
5) Drøfte hvordan vi kan fastholde "folkestyret udvikling" som en helt central dimension i MS’ partnersamarbejde.
6) Definere en mere nuanceret og realistisk forståelse af sammenhængen mellem mikro- og makro-indsats end studiet lægger op til.
7) Undersøge muligheden for at udvikle et overskueligt system for rapportering af den kvalitative udvikling af MS’ partnerskaber.

På de næste sider vil disse fem forslag blive uddybet nærmere, i forlængelse af en kort præsentation af MS’ læsning af undersøgelsen.

Overordnet finder MS, at NGO-undersøgelsen giver et ganske rimeligt og balanceret billede af såvel styrker som svagheder i den måde, de danske NGO’er gennemfører deres udviklingssamarbejde på. På de fleste punkter er der god overensstemmelse mellem denne undersøgelses konklusioner, og de konklusioner externe konsulenter i de senere år har fremlagt efter at have gennemgået MS’ egne landeprogrammer.

Når det gælder undersøgelsens påpegning af styrker, er det for MS især vigtigt at få understreget:

•  at vi generelt formår at målrette vores indsats mod områder og befolkningsgrupper, som er præget af fattigdom i den brede definition af dette begreb; 
• at vi har været i stand til at definere vores opfattelse af "partnerskab" klart, og at den gensidige tillid og ligeværdighed, som vi betragter som centrale forudsætninger for partnerskabet, også ser ud til at fungere i praksis; 
• at vi er i stand til at udnytte vores fysiske tilstedeværelse i landene [i form af danske udviklingsarbejdere og landekontor] til at sikre en løbende og tillidsfuld dialog med partnerne og desuden give den konkrete indsats på græsrodsplan et "politisk" udtryk i form af lobbyarbejde i samarbejde med vore partnere; 
• at vi har opbygget et system af politikpapirer, handlingsplaner, årsrapporter, mm., som sætter os i stand til at igangsætte og følge aktiviteterne på en fornuftig måde. 

Når vi ser på undersøgelsens opremsning af svagheder, finder MS det især vigtigt at fremhæve:

•  at vi er enige i, at et omfattende system af "papirer", som dokumenterer og "kontrollerer" hvad vi bruge ressourcerne til, ikke uden videre giver os svar på, hvad der på længere sigt kommer ud af det hele til gavn for fattige mennesker. Her er der behov for at udvikle bedre redskaber. 
• at vi er enige i, at etableringen af et partnerskab ikke uden videre betyder, at det er lykkedes at involvere de fattige mennesker selv direkte i udviklingssamarbejdet, sådan som MS’ grundprincip om "folkestyret udvikling" tilsiger at vi skal. Dette er efter MS’ opfattelse det helt centrale kritikpunkt i undersøgelsen. 
• at vi ikke er enige i, at der er et stort behov for at udvikle vores analytiske kapacitet i al almindelighed. MS råder i sine Rådgivende Politikudvalg over en sådan, og vi har gode kontakter til lokale miljøer med denne viden. Det afspejles bl.a. i vores Politik-papirer, som udarbejdes lokalt og er grundlaget for arbejdet i alle programmer. 
• at vi ikke er enige i, at det er et centralt problem i forhold til kvaliteten af indsatsen, at danske NGO’er arbejder ud fra hver sin strategi og uden at gennemføre en detaljeret koordinering. Hvilket selvsagt ikke udelukker en bedre dialog og mere erfaringsudveksling – både mellem danske NGO’er og andre landes NGO’er og vore partnere. 

Det er en samlet vurdering af styrker og svagheder, som ligger til grund for de initiativer, MS er indstillet på at tage. Vi vil i det følgende gennemgå hovedtrækkene i vores forslag.

1) Det er vigtigt at kommunikere undersøgelsens resultater ud til alle MS’ godt 225 partnere i en form, så også de svageste partnere får mulighed for at tage ved lære af den.

Det er altid vigtigt at informere de organisationer og mennesker, som er blevet "røntgenfotograferet", om undersøgelsens resultater. Det sker desværre ikke altid. I den konkrete sag kan vi konstatere, at den afrapportering undersøgelsens konsulenter har gennemført overfor de lokale partnere er mangelfuld. Derfor må MS selv påtage sig ansvaret for, at vores partnere bliver fyldigt informeret. Desuden er det vigtigt at udbrede kendskabet til undersøgelsens resultater til alle MS-partnere i alle landeprogrammer.

Det skal vel at mærke gøres på en måde, så også de svageste af MS’ partnere kan tage ved lære og deltage i dialogen om, hvordan vi i fællesskab kan gøre arbejdet bedre. Fælles ansvar og fælles ejerskab er helt afgørende dimensioner, hvis en undersøgelse som denne skal resultere i kvalitative og varige forbedringer af arbejdet – og ikke ende som monumenter på hylden.

De svageste MS-partnere kommunikerer ikke på engelsk, og slet ikke på det "niveau" undersøgelsen formulerer sig på. Så er der behov for en grundig udvælgelse og gennemskrivning. Derfor er det naturligvis MS’ håb, at et projekt som dette kan gennemføres sammen med de øvrige danske NGO'er, som vil stå i samme situation som MS i forhold til en stor del af partnerne.

2) Det er oplagt at integrere NGO-undersøgelsens resultater såvel som de metodiske overvejelser i den revision af MS’ program, som starter i foråret 2000 og afsluttes i april 2001.

MS omlagde sin strategi for hele arbejdet i Syd i 1993, da repræsentantskabet vedtog principperne for "MSiSyd Partnerskabsprogrammet". Principperne blev efterfølgende revideret i 1996, og dengang blev det besluttet, at en ny og mere omfattende revision skulle finde sted i 2001.

MS gennemfører løbende - via externe konsulenter - undersøgelser af sine programmer. Siden 1995 ser forløbet sådan ud:

• 1995: Kapacitetsanalyse af hele MSiSyd + Programmet i Zimbabwe. 
• 1996: Human Resource Development + Programmet i Lesotho.   
• 1997: Programmet i Nepal. 
• 1998: Programmerne i Tanzania og Mozambique. 
• 1999: Programmerne i Kenya og Zambia. 

Undersøgelserne drøftes grundigt i de enkelte programmer og i sekretariatet og det politiske system i Danmark. De drøftes også med Danida. De bruges til at revidere de Politik-papirer og strategier, som styrer programmerne.

De generelle konklusioner og erfaringer fra alle disse undersøgelser indgår selvsagt i den kommende revision af MSiSyd-principperne. Men også de styrker og svagheder, som NGO-undersøgelsen peger på, vil blive inddraget. Desuden vil de metoder, som undersøgelsen har anvendt for at få indtryk af, hvordan udviklingsarbejdet opleves af de lokale organisationer og mennesker, vi samarbejder med, blive integreret i arbejdet.

3) Det er fornuftigt at tage initiativ til dialog og erfaringsudveksling mellem danske NGO’er og deres partnere i de lande, hvor MS har programmer, udviklingsarbejdere og kontorer.

NGO-undersøgelsen peger på behovet for mere koordinering mellem danske NGO’er. Umiddelbart kan det virke som et indlysende rigtigt middel til at styrke effekten af indsatsen i Syd. Desværre er undersøgelsen ret uklar på dette område, og den mangler helt afgørende dimensioner for at blive meningsfuld set fra et Syd-synspunkt.

Uklarheden består bl.a. i en manglende realisme omkring de forskellige danske NGO’ers diversitet i henseende til ideologisk og organisatorisk grundlag, karakteren af de ressourcer de har til rådighed, omfanget af deres arbejde i forskellige lande, og ikke mindst hvilken form for tilstedeværelse de optræder med i forhold til deres partnere.

Hertil kommer at undersøgelsen lægger overdreven vægt på "dansk" koordinering, mens behovet for "lokal" koordinering mellem NGO’er [og officielle donorer for den sags skyld] fra mange forskellige lande ikke belyses tilstrækkeligt indgående. Det er imidlertid den dimension MS’ partnere tillægger langt den største betydning.

Det skal imidlertid ikke afholde MS fra at tage initiativer i forhold til de lande, hvor MS har programmer. Vi mener at vi har en særlig forpligtelse til at gå i spidsen de steder, hvor vi har ressourcer, som andre NGO’er ikke har.

Men vi vil betragte det som helt afgørende, at vore partnere deltager i denne proces fra starten. Alt andet vil være i modstrid med ord og ånd i den partnerskabs-strategi, som MS forfølger.

4) Det er nødvendigt at igangsætte en proces - fx med MS’ træningscenter i Tanzania, danske NGO’er, partnere og forskere fra Syd og Nord – for at udvikle bedre redskaber til at vurdere de langsigtede resultater.

NGO-undersøgelsen dokumenterer ikke blot, at danske NGO’er er for dårlige til at analysere, vurdere og dokumentere de langsigtede virkninger af indsatsen. Den gør det også klart, at alle donorer, store såvel som små, NGO’er såvel som officielle, er fælles om dette problem.

Det er de færreste danske NGO’er, som har størrelse og kapacitet til selv at udvikle de redskaber, der er behov for. Vi er som regel tvunget til at låne fra større udenlandske NGO’er og forskningsinstitutioner. Det er der ikke noget forkert i, men det giver selvsagt nogle begrænsninger.

MS har imidlertid siden Kapacitetsundersøgelsen i 1995 afsat en vis kapacitet til at udvikle såkaldte "redskabskasser", som ansatte på landekontorer og ledelserne i vore partnerorganisationer kan bruge.

Det drejer sig typisk om enkle retningslinjer for hvordan man opbygger et partnerskab, hvordan man definerer målsætningerne for arbejdet, hvordan der skal rapporteres, hvordan man sikrer at brugernes synspunkter indgår i arbejdet, ol. Det er endvidere redskaber, som er blevet udviklet i et tæt samarbejde med ressourcecentre i Syd.

Desuden råder MS i Arusha i Tanzania over et træningscenter, hvor de danske udviklingsarbejdere bliver undervist inden de starter deres arbejde i marken, og hvor NGO’er i især det østlige Afrika kan gennemføre træning af deres ansatte i en lang række discipliner. Det er således et center, hvor der er gode muligheder for at binde teoretiske afklaringer og metodeudvikling sammen med den praktiske virkeligheds krav og behov.

Det forekommer derfor naturligt, at MS stiller sine erfaringer og ressourcer til rådighed - suppleret med de ekstra ressourcer Danida bør stille til rådighed, hvis der for alvor skal ske fremskridt - med henblik på at konkretisere udviklingen af de redskaber, som NGO-undersøgelsen efterlyser i forhold til analyse og vurdering af de langsigtede konsekvenser af indsatsen.

Dette vil også gøre det muligt at involvere partnere og institutioner i Syd fra starten af denne proces, hvilket MS finder helt afgørende.

5) Det er vigtigt at drøfte, hvordan MS kan fastholde "folkestyret udvikling" som en helt central og grundlæggende dimension i den form for partnersamarbejde, som finder sted i dag.

Det var ikke mindst MS’ daværende formand, John Martinussen, som satte "folkestyret udvikling" på dagsordenen i midten af 1980’erne – inspireret af bogen "Development by People" af Guy Gran. Lige siden har det været et afgørende grundlag for vores indsats i Syd, at den skal ske i tæt samarbejde med de mennesker, indsatsen skal gavne.

NGO-undersøgelsen peger på, at der gennemgående snakkes mere om folkelig deltagelse end det praktiseres i virkeligheden. I betragtning af at undersøgelsens metode har gjort det muligt at få indtryk fra mange forskellige aktører og modtagere, er det en konklusion som må gøre indtryk. Også selvom vi i MS har indtryk af, at det ikke står så galt til endda, når vi ser på hele viften af godt 225 partnerskaber.

Det er oplagt, at den voksende fokusering på organisatorisk kapacitetsopbygning kan være en forklaring på, at vi har "mistet" noget af den direkte kontakt med græsrødderne. Ønsket om at sikre teknisk og organisatorisk bæredygtighed flytter ofte fokus fra de mennesker, det i sidste ende skal handle om – til de mennesker, som leder de grupper, organisationer og institutioner vi indgår et partnerskabs-samarbejde med

Udfordringen bliver derfor at drøfte dette problem med de mennesker, som leder og administrerer partner-organisationerne. Det var det budskab, som blev afsendt til deltagerne på det globale MS-Politik-møde for tre uger siden. Og det er et tema som vi vil sætte højt på dagsordene på de Årsmøder, som finder sted i alle programmerne i februar 2000.

6) Det er nødvendigt at udvikle en mere nuanceret og realistisk forståelse af sammenhængen mellem mikro- og makro-indsatsen end NGO-undersøgelsen lægger op til.

Der foregår i disse år en international debat om NGO’ernes fremtidige udvikling, som meget bastant peger på nødvendigheden af at bevæge indsatsen fra traditionel "service delivery" til mere "policy-orienteret advocacy". En debat som NGO-undersøgelsen også tager fat på, idet den peger på sammenhængen mellem de konkrete projektindsatser og den bredere påvirkning af civilsamfundets muligheder for at påvirke udviklingen.

Det er en meget vigtig debat, som i flere år også har været på dagsordenen i MS’ programmer, ikke mindst fordi vore partnere finder det nødvendigt at lade deres røst høre i en bredere samfundsmæssig debat. Men det er samtidig vigtigt at fremhæve, at sammenhængen mellem mikro-indsats og makro-påvirkning ikke kun handler om at løfte "sagerne" op fra græsrodsniveau til parlamentsniveau.

Det er MS’ erfaring, at forskellige sager og forskellige partnere har forskellige muligheder, afhængig af bl.a. den politiske situation og den overordnede udviklingsstrategi i landene.

I Tanzania er det fx lykkedes at påvirke regeringens uddannelsesstrategi – via de budskaber der er sendt fra distrikts- og provinsniveau. I Uganda ligger fokus flere steder på at kanalisere ønsker fra grupper i civilsamfundet op til distriktets myndigheder - og dermed få lokal indflydelse. I Nicaragua er samarbejdet med bondeorganisationen UNAG og demokratiorganisationen IPADE eksempler på to forskellige tilgange.

Derfor vil det være MS’ udspil, at danske NGO’er sætter sig sammen for at udveksle erfaringer – gode såvel som dårlige – på dette område. Vi kan uden tvivl lære af hinanden, og vi kan på den måde udvikle en realistisk forståelse for de muligheder, der findes.

7) Det er spændende at undersøge muligheden for at udvikle et overskueligt system for rapportering af den kvalitative udvikling af MS’ partnerskaber år for år.

MS råder over et væld af informationer om udviklingen i alle vore programmer og dermed de ca. 225 partnerskaber vi deltager i. Det omfatter fx:

• Årsrapporter om landets og programmets udvikling. 
• Halvårsrapporter om udviklingen i de enkelte partnerskaber. 
• Årlige rapporter fra alle danske udviklingsarbejdere. 
• Referater fra kvartalsvise møder med partrnere. 
• Rapporter fra workshops, træningsseminarer, osv. 
• Lokale externe undersøgelse af enkelte partnerskaber. 

Det er ikke et materiale, som egner sig til et bredere publikum, hverken i Syd eller Nord. Derfor er det en spændende udfordring at finde frem til en form, som på den ene side anerkender udviklingsarbejdets kompleksitet, og på den anden side giver de ikke-indviede et overblik over resultater og udfordringer.

For MS er det afgørende, at et sådant rapporterings- eller informations-system giver et ærligt og redeligt billede af vores og vore partneres arbejde.

Og at det udarbejdes i samarbejde med alle de aktører, som indgår i udviklings- og partnersamarbejdet.

Det er således ikke tanken at bruge det "karakterbogs-system", som NGO-undersøgelsen benytter sig af. Et sådant system bygger på en forestilling om, at det er muligt at kvantificere indsatserne på en meget simpel måde. Tilbagemeldingerne fra de partnere i Tanzania og Nicaragua, som er blevet udsat for denne karaktergivning, viser meget klart, at der skal tænkes i helt andre baner, hvis det skal bidrage konstruktivt til udviklingen.