Danmarks støtte til mobilisering af skatteindtægter i udviklingslandene

Skat er afgørende for, at udviklingslandene kan nå Verdensmålene. Dette notat viser dog, at Danmark, trods løfter om det modsatte, ikke prioriterer kampen for retfærdig skat i udviklingssamarbejdet tilstrækkeligt. Der er brug for en aktiv og ambitiøs udviklingspolitisk indsats på skatteområdet.

MS MENER

Danmark kraftigt forøger udviklingsbistanden til at støtte udviklingslandenes skattesystemer. Danmark har forpligtet sig på at fordoble udviklingsbistanden til skat i perioden 2015-20, men dette notat dokumenterer at støtten i stedet er faldet i perioden 2016-19. Skal Danmark nå sin forpligtelse, kræver det, at der i 2020 afsættes ca.98 mio. kr. Til sammenligning gav Danmark 41,7 mio. kr. i 2019.
Dansk udviklingsbistand til skat skal fremme progressive skattesystemer, der reducerer ulighed. Dansk støtte til skat kanaliseres i stigende grad gennem IMF og Verdensbanken. Begge institutioner fremmer erfaringsmæssigt regressive skattesystemer, der øger den økonomiske og kønsmæssige ulighed. Dansk støtte bør kanaliseres til initiativer og igennem institutioner, som fremmer progressive skattesystemer, der på linje med den danske velfærdsmodel lader de bredeste skuldre bære den største byrde. En fortsat dansk støtte gennem IMF og Verdensbanken bør følges af en indsats, i samarbejde med den nordiske gruppe, for at sikre større fokus på progressive skattereformer med reduktion af ulighed i organisationernes skattearbejde.
Dansk udviklingsbistand til skat skal styrke samfundskontrakten. Skat handler ikke om kun om at mobilisere indtægter, eller om hvem der skal betale. Det handler om forholdet mellem borger og stat. Dansk støtte til skat har ikke tilstrækkeligt blik for den vigtige rolle, som åbenhed og folkelig inddragelse bør have på skatteområdet. Mere støtte bør fokuseres på at styrke civilsamfundets og mediernes evne til at engagere borgere og holde staterne ansvarlige for en progressiv inddrivelse og investering af skatter.
Danmark styrker indsatsen for internationale regler og national lovgivning, som støtter udviklingslandenes muligheder for at mobilisere egne ressourcer. Udviklingslandenes skattebase undermineres af skattely, selskabers skattetricks og international hvidvask. Der er brug for at Danmark stiller sig på udviklingslandenes side i international skattepolitik, samt gennemfører en konsekvensanalyser af egen skattepolitik ift. udviklingslandene.

En udviklingspolitisk indsats på skat er mere nødvendigt end nogensinde

Covid-19 pandemien har fungeret som en fremkaldervæske for at tydeliggøre ulighed indenfor og mellem lande. Krisen kan medføre den første stigning i andel af verdens befolkning der lever i ekstrem fattigdom siden 1990. Den dramatiske økonomiske krise, der har fulgt Covid-19 i mange udviklingslande underminerer landenes skatteindtægter præcist på det tidspunkt, hvor der er størst behov for offentlige investeringer i sundhed, økonomien og sociale sikkerhedsnet.

Se pdf med infobokse og grafikker

Det, der skal være ”årtiet hvor vi leverer på verdensmålene” kan ende med at blive et stort tilbageskridt.

Der er åbenlyst brug for massiv finansiel støtte og gældslettelse til udviklingslandene på både kort og langt sigt. Men i et fælles opråb fra FN, OECD, Verdensbanken og IMF advarer de om, at ”det er vigtigt at vi ikke mister blikket for det afgørende i at støtte den langsigtede kapacitetsopbygning på skat, og vigtigheden af at mobilisere provenu i kølvandet af krisen”.

Udviklingslandes behov for at generere nationale indtægter fra skat samt vigtigheden af, at der er international støtte hertil, understreges i Danmarks udviklingspolitiske strategi Verden 2030, hvor det fremgår, at Danmark gennem sit udviklingssamarbejde vil arbejde for at ”styrke og effektivisere udviklingslandenes nationale og lokale skattesystemer”. Dette ligger i tråd med verdensmål 17, og særligt delmål 17.1, som slår fast, at ”national ressourcemobilisering skal styrkes, bl.a. gennem international støtte til udviklingslande for at forbedre den nationale kapacitet til skatte- og andre indtægtsopkrævninger.”

I de følgende afsnit gives en kort status på Danmarks støtte til udviklingslandenes ressourcemobilisering.

Danmark giver ikke nok udviklingsbistand til skatteområdet

I 2015 tilsluttede Danmark sig det såkaldte Addis Tax Initiative (ATI) sammen med yderligere 19 donorer og 24 partnerlande. En central forpligtelse i initiativet er, at Danmark og de øvrige donorer lovede kollektivt at fordoble bistanden (basisår 2015) til teknisk samarbejde på skatteområdet (skattemobilisering) i perioden 2015-20.

Danmark er desværre i praksis meget langt fra at leve op til det centrale løfte. Danmark har endnu ikke opnået sit mål. Faktisk har dansk udviklingsbistand i perioden 2016-19 aldrig oversteget niveauet fra 2015 til trods for, at de år ifølge Danmarks ATI-forpligtelser skulle have været startskuddet til en kraftig udvidelse af dansk udviklingsbistand til skat. Skal Danmark nå at indfri løftet til de fattigste lande, som afgivet under ATI, så skal dansk udviklingsbistand til skat forøges til ca.98 mio. kr. i 2020 ($15,52 mio.).

Danmarks forpligtelse

Det er endnu uklart, hvor tallet for 2020 ender, men ud fra tendensen fra forrige år står det klart, at der skal ske en omgørende opprioritering af dansk bistand, hvis Danmark skal nå dets forpligtelse til at nå 98,05 mio. kr. i 2020.

Det skal bemærkes, at selvom de indberettede tal til OECD DAC for dansk udviklingsstøtte til skat er basis for at måle Danmarks ATI-forpligtelse, så er disse tal ikke nødvendigvis udtryk for den samlede danske bistand til skat. Det skyldes bl.a., at en del projekter, der har skat som et af flere elementer, ikke nødvendigvis indrapporteres til OECD DAC som et skatteprojekt. For at tage højde for denne mangel i de indrapporterede tal, fremgår i bilag 2 en mere komplet kortlægning af den danske udviklingsbistand til skat, som kortlægger alle poster, der har et skatteelement. Bilag 2 viser en endnu klarere negativ tendens end tallene, som er indrapporteret til OECD DAC, nemlig et fald i dansk udviklingsbistand til skatteaktiviteter i perioden 2015-20 på ca.64%. Uanset hvordan det opgøres, virker dansk udviklingsbistand til skatteområdet altså til at være gået i den modsatte retning af, hvad Danmark har forpligtet sig på under ATI.

Blandt de nordiske donorer halter Danmark også bagud. Både Sverige og Norge giver både langt mere (hhv. næsten 2 og 5 gange så meget som Danmark), og har i perioden 2015-18 formået at forøge deres bistand til skatteområdet betragteligt. Norge har som første nordiske land nået deres ATI-mål om en fordobling allerede i 2019. Kun Finland er gået mere markant i den forkerte vej end Danmark. Det skal dog bemærkes, at Finland netop har vedtaget en ny handlingsplan for udviklingssamarbejdet på skatteområdet, som bl.a. indeholder en plan for, hvordan Finland kan nå deres ATI-forpligtelse i 2022. Danmark har endnu ikke en strategi for, hvad der skal ske, hvis ikke ATI-forpligtelsen nås i 2020.

Dansk udviklingsbistand til skat er ikke fokuseret nok på ulighedsbekæmpelse

Ressourcemobiliseringen handler ikke kun om at indsamle flere skatteindtægter. Det handler også om at indsamle indtægterne på en mere retfærdig måde.

Sker den øgede ressourcemobilisering i udviklingslandene gennem regressive skatter, risikerer den ofte meget høje ulighed i landene at stige, til skade for fattigdom, vækst og sammenhængskraft. Regressive skatter risikerer samtidig også at skabe mere fattigdom og øge kønsulighederne. Det er afgørende, at det sikres, at dansk støtte til skat ikke øger uligheden.

I perioden 2015-19 er der sket et stort strategisk skifte i dansk udviklingsbistand til skatteområdet. Fra at støtten bestod af flere bilaterale aktiviteter samt støtte til civilsamfundsorganisationer, så er støtten i stigende grad kanaliseret igennem Verdensbankens ’Globale Tax Program’ og IMF’s ’Revenue Mobilization Trust Fund’.

Skiftet til IMF og Verdensbanken er bekymrende, da begge er kendte for at fremme ulighedskabende skattereformer i udviklingslandene. En stribe rapporter og studier, herunder bl.a. IMF’s egen evaluering af deres rådgivning og betingelser på skat, viser således, at både IMF og Verdensbanken har været med til at fremme ulighedsskabende skattesystemer i årevis. Særligt bekymrende er det at også kønsuligheden tilsyneladende.

Danmark gør ikke nok for at støtte globale og hjemlige reformer til støtte for udviklingslandenes skat

Hvert eneste år mister udviklingslandene mindst $100 milliarder til selskabers skattetricks og brug af skattely. Samtidig har vi gentagne gange set tegn på, at de rige landes finanssystem og skattelylande bruges til skatteunddragelse og hvidvask, senest med de såkaldte #FinCENFiles.

Derfor er det også positivt, at den udviklingspolitiske strategi Verden 2030 slår fast, at Danmark vil kæmpe for løsninger på internationale udfordringer som ”skattely og illegale kapitalstrømme, international økonomisk kriminalitet og terrorfinansiering samt korruptionsbekæmpelse”.

Mens Danmark i EU-sammenhænge har forsøgt at fremme åbenhed om multinationale selskabers regnskaber og en stærkere EU sortliste over skattely, kan indsatsen blive langt mere aktiv og synlig.

I OECD, hvor der netop nu forhandles om nye regler for beskatning af multinationale selskaber, er der ikke meget tegn på, at Danmark har prioriteret at løfte udviklingslandenes interesser i forhandlingerne.

Og mens flere andre lande, herunder Holland og Irland, har gennemført konsekvensanalyser af deres landes skattepolitik ift. udviklingslandene (såkaldte spillover analyser) har Danmark tidligere afvist dette. Selvom Danmark ikke har mange af de skattely-karakteristika, som er særligt farlige for udviklingslandene, så er der stadig dele af dansk skattelovning, som kan være skadelig for udviklingslandenes skattebase. Det gælder særligt danske dobbeltbeskatningsoverenskomster med udviklingslandene.

Der er brug for, at Danmark i højere grad sætter handling bag ordene i den udviklingspolitiske strategi og arbejder for at sætte udviklingslandenes interesser højere i både national og international skattepolitik.

Dansk udviklingsbistand til skat bør være med til at styrke samfundskontrakten

Grunden til, at udviklingslande generelt rejser en langt lavere andel af BNP i skatter end rigere lande, er ikke kun et spørgsmål om manglende kapacitet. Det handler i høj grad også om, at der eksisterer politiske barrierer til øget beskatning af samfundets rigeste, samt en udbredt mistillid fra borgerne ift. deres regerings villighed til at investere deres skattebetalinger i udvikling. Skal denne situation ændres, er teknisk støtte til skattemyndigheder ikke nok. Der må også støtte til at opbygge samfundskontrakten mellem borgere og stat.

Donorer kan hjælpe ved at støtte indsatser til at sikre åbenhed og dialog om skattepolitik og offentlige budgetter mellem borgere og myndigheder. Eksempelvis støtter Norge kapacitetsopbygning af journalister i Marokko, Tanzania, Irak og Uganda på emner såsom statens håndtering af skatteindtægter fra minesektoren, samt hvordan illegal kapitalflugt stoppes og beskattes.

Desværre er Verdensbanken og IMF’s støtte til skat i udviklingslandene ikke særligt velegnet til at styrke båndet mellem borgere og stat, da det primære element i begge institutioners tilgang til ressourcemobiliseringen er teknisk assistance til myndighederne. Skal Danmark være med til at styrke den sociale kontrakt med sin støtte til skatteområdet, er der brug for andre partnerskaber og tilgange, bl.a. til at styrke det lokale civilsamfunds rolle og stemme i debatten om skattepolitik og offentlige budgetter i udviklingslandene.

Konklusion og anbefalinger

Den danske udviklingspolitiske strategi Verden 2030 og Danmarks tilslutning til Addis Tax Initiative (ATI) kræver en aktiv og ambitiøs udviklingspolitisk indsats på skatteområdet. Desværre halter Danmarks indsats bag ved forpligtelserne. Dette notat har fremhævet fire områder, hvor der er plads til forbedringer, nemlig:

At Danmark kraftigt forøger udviklingsbistanden til at støtte udviklingslandenes skattesystemer. Konkret bør Danmark:
- Afsætte mindst 98 mio. kr. af udviklingsbistanden i 2020 til at støtte udviklingslandes skattesystemer. Dette er det beløb, som Danmark har forpligtet sig til at afsætte til området i 2020 under Addis Tax Initiative.
- Presse på for at andre donorer i større omfang prioriterer udviklingsbistand til skat. En ny fase af Addis Tax Initiative forventes lanceret mod slutningen af 2020, og Danmark bør presse på for, at flere donorer øger kvaliteten og omfanget af deres støtte til skat. Et øget dansk bidrag kan have en afsmittende effekt på andre donorer.
At dansk udviklingsbistand til skat ikke må øge hverken den økonomiske eller kønsmæssige ulighed. Dansk udviklingsbistand til skat er i stigende grad bundet til IMF og Verdensbanken. Begge institutioner har erfaringsmæssigt fremmet skattereformer i udviklingslandene, der øger både den økonomiske og kønsmæssige ulighed. Danmark bør vælge en anden vej ved at sætte kampen mod ulighed i centrum. Konkret bør Danmark:
- Omprioritere sin støtte væk fra IMF og Verdensbanken og over til organisationer, der kæmper for retfærdig skat og inddrager udviklingslandenes interesse. Oplagte kandidater til dansk støtte er FN’s skattekomite eller udviklingslandes netværk af skatteadministrationer såsom det afrikanske ATAF eller Latinamerikanske CIAT (se BOKS 5).
- Sikre at der i de indgåede forpligtelser, Danmark har ift. IMF’s og Verdensbankens skattefonde, følges op med en indsats for at undgå, at pengene bidrager til at øge ulighed. Det kan være i form af dansk finansierede studier af ulighedseffekten af IMF og Verdensbankens skattearbejde, eller støtte til at civilsamfundet i udvalgte udviklingslande kan holde IMF og Verdensbanken til ansvar, hvis de søger at fremme ulighedsskabende skatter.
Dansk udviklingsbistand til skat skal styrke samfundskontrakten. Skat handler ikke om kun om at mobilisere indtægter, eller om hvem der skal betale. Det handler om forholdet mellem borger og stat. Dansk støtte til skat har ikke tilstrækkeligt blik for den vigtige rolle, som åbenhed og folkelig inddragelse bør have på skatteområdet. Mere støtte bør fokuseres på at styrke civilsamfundets involvering på skatteområdet. Konkret bør Danmark:
- Øge den andel af den danske udviklingsbistand til ressourcemobilisering, som bruges til at styrke såkaldte ’accountability aktører’ og dialog mellem regering og samfund om skat. Relevante ’accountability aktører’ kan eksempelvis være journalister, parlament, NGO’er og andre, der kan holde regeringer til ansvar.
At Danmark styrker indsatsen for internationale regler og national lovgivning, som støtter udviklingslandenes ressourcemobilisering. Skattely og selskabers skattetricks underminerer udviklingslandes skattebase, og international hvidvask muliggør storstilet korruption i udviklingslande. Konkret bør Danmark:
- Arbejde for, at udviklingslandenes interesser varetages langt bedre i de igangværende OECD skatteforhandlinger.
- Tage kontakt til EU-formandskabet for at få gang i forhandlingerne om et EU-direktiv for offentlig land for land rapportering for multinationale selskaber i alle lande.
- Gennemføre konsekvensanalyser (såkaldt spill-over analyse) af egen skattelovgivning, for at sikre at den ikke har negativ indflydelse på udviklingslandenes muligheder for at rejse skatteindtægter.